海南虽然是中原种植水稻的起源地之一，由于气候的因素琼州的水稻差不多能一岁三熟，但粮食问题始终困扰着琼州地方，这里面诚然有琼州地方土地贫瘠和沿海台风影响的缘故，更主要的是琼州这二十万人口中，黎人占了一半，有明以来，为安抚地方，朝廷不对少民收税，以至于大量土地荒芜，胡骑南渡后，明军和清军在琼州反复争夺，长年的战乱，进一步摧毁了琼州的农业基础。
“琼州禾虽三熟，而秔稌往往不给”、“北船不到米如珠”这就是琼州目前粮食匮乏的真实写照。
明《正德琼台志》曾记载“吾土膏腴，而米谷公私俱不足用，岁调雷化等州兵车粮，泛海给琼。”
提督府长史赵安民在看到各县府库送来的田亩黄册后，便向马仲英建言，琼州虽然多山，然而水网密布，又地处天南，水稻一年两熟甚至三熟，又盛产番薯，本是天然的粮仓。
自吴三桂起事以来，琼州虽然也有战乱，但相对于广西后湖广等地还是比较安定的，自清军攻入广西后，就有不少百姓选择退往琼州躲避战火，但是这些人因为没有户籍，成为所谓的黑户，故上岛之后只得投身当地的地主豪强，成为他们的佃户，而地主豪强是不需要缴纳赋税的，所以琼州的粮食产量一直保持着很低的水平。
如今琼州军最应该做的就是重新划分土地，制定税收比例，让那些黑户和琼州百姓看到实实在在的好处，那样必然能在一定程度上充实琼州的人口。
对于赵安民的建议，马仲英自是无有不从，当即命赵安民和牛天宿二人办理此事。
只不过，琼州并不同于其他州府，地方上的士绅、官僚亲属、宗族以及黎人各种势力盘根错节，上下欺瞒，这才是琼州税收极度匮乏的原因。
再者这个时代通信手段落后，并不是赵安民一条政令，就可以解决地方士绅隐藏人口、侵吞土地的问题。
士绅不纳粮，生员不交税，这不光是琼州一府的问题，而是天下各府县的积病，也是历代皇朝的积病。
明朝之所以灭亡，究其原因就是不能从士绅阶层身上收到足够的税收，以至于财政破产，不得不不断加赋，从而使更多的百姓因为纳不上税，成为流民，李自成，张献忠，剿之不尽，杀之不绝，究其原因，就是民无衣食可养。
所谓马上平天下，却不能马上治天下，治理天下最终还是要靠读书人，而自古以来，寒门学子能出人头地者万不足一，而那些号称诗书传家的士绅阶层却掌握着大量的资源，故尔能考中功名者，大多都是他们的子弟。
故此这些士绅阶层一直强调一点，就是君与士大夫共治天下，而掌控地方的正是那些手中掌握着生产资料的士绅阶层，于是就有了皇权不及乡里的传统。
自宋朝开始，基本上除朝廷直属的特殊区域以外，官府对于乡间的治理权都是下放给当地士绅和宗族势力的，而代替士绅对当地进行管理的便是他们选拔出来的保长和甲长。
这些人几乎都是这些士绅和宗族势力的旁支子弟，也就是他们利益的代言人。
琼州军想立足琼州，甚至将权利直达乡村，那必然会和地方上的士绅阶层以及宗族势力产生冲突。
当然马仲英也可以效仿历代王朝那样，利用官职和权利以及各种优待政策，来笼络这些地方上实际上的掌控者，让这些人为琼州军所用，
毕竟强如明太祖朱元璋，也是在笼络了浙江和南直隶的士绅阶层后，才得到了刘伯温、宋廉等士绅代表的支持，东虏入关后，也是迅速笼络住了山东的孔家，然后开设恩科，从而使大半个中国几乎是传檄而定。
若是放在别的府县，马仲英还要考虑士绅阶层的感受，防止因为强行剥夺他们的利益，引起其他府县士绅阶层的恐慌，从而把士绅阶层彻底推向满清。
但是这里是琼州，是四面环海的海岛，马仲英完全可以不顾一切地推行他的政令，也就是通常所说的打土豪、分田地，将生产资料进行重新分配，从而尽可能地获得人口和资源。
所以赵安民在反复思量后，还是决定采用先礼后兵的原则，先安置从云南带过来的三万余百姓，左右琼山和澄迈两县地广人稀，有大量无主的土地，莫说三万人就是再加一倍，也能全部安置下来。
根据琼山和澄迈两县田亩黄册显示，这两县有土地八千余顷，也就是八十余万亩，而琼山和澄迈两县的人口只有两万出头，按每人十亩计算，减去士绅手中的土地，仅仅是这两县就能容纳五万人。
三户为一组、三百户为一村、一千二百户为一乡，赵安民没有按明制以坊为单位，而是采用了自古以来的乡村制，将这三万云南百姓分别安置，然后再根据每户的人数划分土地，调拨粮食、种子以及相应的生产工具，并向百姓承诺，琼州军既然是大明的军队，那税制就按大明的税制执行，也就是三十税一的标准，但考虑是战时，故将比例暂调为十五税一，并取消清廷的一切苛捐杂税。
根据马仲英的意思，每组设组长一名，每村设村长一名再配一名书办，组长和村长由本村百姓自己推选，乡长则由提督府直接委任。
这样做的目的就是为了由新成立的组、村、乡取代曾经的地方保甲制度，也就是为了彻底消除士绅阶层对地方的控制。
此消息一出，琼山和澄迈两县百姓坐不住了，因为清廷的税收比例乃是十税一，还有火耗、丁税以及平余和草船税，故百姓真正产出所得，只有收入的三成左右，在这战争年代，甚至都不到两成，以至于琼州百姓不得不用薯芋和番薯度日。
但是长期以番薯为主食，会引起腹痛和过敏反应，现在原琼山和澄迈县听到琼州军的税制仅仅是十五税一，顿时人人哗然，很多人都主动跑到正在入琼百姓划分土地的书办处打听消息，想知道这种改革方案，会不会在琼州推广。
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