郭鹏在建国以前就决定进行盐铁专卖，并且设置了专门的盐铁司负责专卖事宜，负责开采、制作食盐，并且管理食盐的发卖。
建国以后，郭鹏细化职能部门，设置了专门的铁务司和盐务司，隶属财政部，专门负责盐铁专卖事项。
为了进一步确保这一部分的收入，郭鹏下令铁务司和盐务司与皇家商队协作，他们负责开采制作和收钱，皇家商队下辖的商铺负责深入地方发售，等于皇帝内库和国库分润这笔收入。
内库占小头，国库占大头，左手换右手，反正钱总归是朝廷的。
这一制度下不仅方便盐铁专卖的严格执行，也能在相当程度上确保皇帝对盐铁专卖的控制，不至于让盐铁专卖失序。
郭鹏参考了历朝历代盐铁专卖制度下的弊病，尤其参考了北宋南宋的私盐困境，定下了质量、数量和价格三手都要硬的标准。
不能一边赚钱，还要一边给平民百姓提供劣质食盐。
本身已然是旱涝保收的暴利行业，还要在暴利上增加更多的利润用以贪污腐败，这样的情况将极大地影响国家税收，也会让民间私盐贩子集团极大的膨胀，极大的干扰国家税收和行政。
南北两宋盐税极高，盐价本身就很高，到了地方，地方官员为了贪污腐败从中捞好处，又各种巧取豪夺，最后卖给百姓的往往是劣质且不足量的盐。
百姓买到的官盐往往是发黄发臭潮湿成块，吃起来苦涩不已，价格还高，量还不够，就这还经常缺货。
人不能不吃盐，官盐不行，那就只能买私盐，私盐的质量好，价格比官盐便宜一倍还要多，那么不买私盐就是傻子了。
巨大的市场需求催生了极为庞大的私盐贩售集团，遍布各地，沿海内陆到处都是贩卖私盐的团伙，宋政府屡次重拳出击，私盐屡禁不绝。
而且从官方到地方，似乎都对私盐的存在达成了奇怪的默契，大家一起从盐身上捞好处，最后受苦的，就是国库和百姓。
郭鹏严控质量、数量和价格，把盐务控制的很好，所以延德年间，私盐并没有存在的市场。
根据临淄营的汇报情况，大约在兴元二年开始，河北盐务部门就开始出现了官员偷取官盐私自倒卖的事情。
他们利用职务之便，盗取官盐，然后用低于官盐的价格卖给商人，从中获利。
而商人消息灵通，知道各地官盐价格不同，根据各地与盐产地的距离区别，越近价格越低，越远价格越高。
拿到盐之后，商人就会到官盐价格较高的地方，用低于官盐的价格兜售私盐，虽然价格低，但是相比与成本，他们依然有得赚，赚的还很多，很厉害。
为了逃避官道上税卒关卡的盘查，他们甚至选择不走官道，而选择走深山老林。
为了避免猛兽的袭击，他们常常成群结队抹黑前进，为了赚钱不惜一切，还总结出了不少行之有效的贩卖私盐的经验，广泛传播。
贩卖私盐的团伙往往都是利欲熏心之辈，他们组织严密，成员间歃血为盟，嘴巴极严，互相之间还约定了一旦被抓，家人怎么处理后事怎么处理等等，约定极为详细。
兴元三年，这样的情况开始进一步蔓延。
到兴元四年，河北、辽东、中原、关中各地都被临淄营刺探到了私盐出现的讯息。
兴元五年，中央局局长郭朝东把整顿好的情报全部提交给了郭瑾，郭瑾花了一天一夜的时间看完，然后感觉自己的大刀有点饥渴难耐了。
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